财政政策的“加力提效”：认识框架与热点难点（中）

发布日期：2024-09-19 16:22

来源类型：办公室小野 | 作者：亚历·冈萨雷斯

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本文系贾康先生在上海高级金融研究院“博士堂”的讲座（2023.10）。

推进高质量发展中的中高速区间维持保证速度的实现，当下要把经济运行向上维护在合理区间，相关的中央指导方针，就是扩大内需和供给侧改革的统筹结合。具体宏观调控里说到财政政策的加力提效，是延续着前面几年的明确表述。财政的功能作用，在大家都曾反复学习的十八届三中全会的“60条”，这一最高等级的全面改革指导文件里，是明确表述为“财政是国家治理的基础和重要支柱”。可知财政的功能作用直接联系到当时已浓缩出来的“国家治理体系和治理能力现代化”这个最核心的指导纲领。为通过经济社会转轨实现这个理想状态，作为国家治理的基础和重要支柱的财政，其政策又必须在符合市场经济客观要求的间接调控中，尽量充分地把它的应有作用发挥出来。

说基本要领的解读，首先看看“加力"。这个加力是在货币政策总量型需求管理的同时，在货币政策保持流动性合理充裕这样一个基本调节方向的旁边，财政要配合着做扩张性的政策安排。总量上的扩张，首先的意义是托举经济景气，财政这方面代表性的指标是收支比较之下，在赤字安排上形成的相对数——赤字率，要往上调，这是扩大调节中的发力，提升力度。在中国实际情况之下，赤字率提高以后，赤字的弥补入不敷出缺口，理论上所说的动用而年结余中国是很有限的，前些年建立的财政预算调节稳定基金，实际上类似于一个动态调整结余资金的组合，这方面的规模，也就是一两千亿元，这么个水平，面对着120万亿以上的GDP，20万亿以上的财政支出盘子，这个调结余量是很小的，所以必然在赤字率提高的同时，最主要的处理好怎样在公共部门负债率提高方面，以有偿筹资形式通过举债拿到资金，弥补赤字而支持全局的发展，经济的回升。

对这个加力跟着还要说，不仅讲需求管理的总量调节，还要表现在财政政策不可替代的供给管理方面优化结构独特功能作用的充分发挥。这是财政非常明显的不可替代性的一个特征。财政的资金安排，可以做所谓“点调控”，锁定一个特定的目标，收入、支出都有可能有政策工具去追求统筹协调之下突出重点、区别对待的调节效果。突出重点兼顾一般，就意味着政策要差异化，差异化就意味着发生的效应是结构性的增减效应，当然追求的是结构优化，这对于全局的意义是非常明显的。这些统筹协调、突出重点，兼顾一般的话，说了多年，当下的考验，是怎样真正把它落到财政政策的操作方案里。

我们再具体看，财政政策在减税降费这方面，显然有扩大内需，使企业更多地减少负担，从而托举经济景气的功能作用，同时它也有区别对待的作用，因为在具体的减税降费重点方面，不同的阶段、不同的场景里面有区别。比如这一两年更多强调对大量的小微企业进一步减轻他们的税收和收费负担，当然这就有区别对待的结构特征了。

另外，支出这个方面，显然可以通过资金量安排的差异化，体现区别对待。支出重点是什么，兼顾什么，这也直接联系到实际效果出来以后体现为促进结构优化。加力和提效的结合，我们还得说一点：财政这个视角上的观察，单说提效，可以落在以成本-效益方法衡量的直接效益上面，但是这还远远不够。有些项目上，像地方锁定用途的专项债，首先是讲这个项目本身具有竣工运行以后的现金流，这个现金流的高低，首先运用我们企业比较熟悉的，大家一定特别注重的具体微观层面成本-效益分析方法，但仅用这个方法在财政的全面考虑上远远不够，还要把资金运用落在与更复杂的所谓正“的外部性”的概念紧密联系在一起的“经济社会综合绩效”上。

多年以前，学术界就有一个国民经济综合效益的命题，世界潮流里讲的是整个财政运行中间“综合绩效”，我们这些年越来越多地在探讨这个复杂问题。虽然全球都认为没有，还非常成熟的一套指标体系和量化办法，但是在这方面的努力是非做不可的。这种综合绩效更多体现为外部性出来以后，财政产生的“正外部性”要形成结构优化和发展后劲的提升，而不局限于讲求这个效益在项目本身衡量时的成本-效益分析得出的量化结果。比如最典型的，我国在前面一轮“4万亿一揽子政府投资计划”实施中，完成了青藏铁路的建设。这个大项目说了好多年，技术方面的突破是必要的前提，但是整个天文数字的资金安排什么时候下决心？终于觉得可以做了，而做出来直到现在，你说青藏铁路的投资按照成本-效益分析，什么时候能够收回？怕是遥遥无期。我现在没有拿到具体的材料，但是我估计很可能它的运营成本都是需要补助的。自己靠拿到可能的现金流，，并不能弥补整个这条线路的运行成本，就还得有后续的财政补贴支持，什么时候过了临界点，补贴先取消，再往后考虑多少年是不是会有一个初始投资收回的可能？即使是这样，这个项目该不该建？早一点晚一点的时间选择，谁也不可能说得非常精确，但是它建设的必要性，就是看中其正的外部性，超出一般经济视角的“国家的统一，民族的团结，长治久安”这样的目标诉求。所以意识到这种项目择机建设以后，现在又在议论，还有一个川藏铁路，是不是要建？什么时候时机成熟来建它？那是下一步要讨论的问题，这个事情都跟财政这种世界性难题和财政调控管理创新前沿相关的问题，联系在一起。我们就必须在加力提效这个视角上注意到，需要发展出一整套对于政府行为综合绩效做出可量化考核的指标体系和公式化的方法，以及特殊考评方式。这方面我也注意到，国外学者早就在探讨：财政的投入出来以后，观察产出它可以直接，英文的一对概念——output（产生）与outcome（结果）。一边是input另一边是output，这好衡量，比如教育支出多少经费，是公共资源投入进去了，它的产出是什么？是这一年整个教育体系形成的毕业生，还有这些毕业生可能连带出的在这个期间可以称为，他么也做了形成的可能研究成果。但是有另外一个概念，即output旁边还有一个outcome，这种结果从教育来说，表示的是毕业生能够如愿进入应该满足社会需要的那些就业岗位、而且被实践证明他们称职，他们经过教育培训而来的能力能够胜任岗位的要求，这就复杂得多了。在中国现实生活中间，我举一个例子：前些年我就注意到《光明日报》上说，中国的医科毕业生六分之五不能走上医生的岗位，我听后很吃惊，基本上都不能当医生了，那我问那六分之五的人到哪儿去了？据说大多数不得已做医药代表，卖药去了。原因可能比较复杂，至少有几条。一个从客观上来说，咱们的学科设置叫做精细的分科医生，内科、外科、耳鼻喉科，骨科等等。而现实生活中，中国大量的需求发生在县、乡镇所谓“基层”的两级，需要的是全科医生，现在城市里边也越来越多有全科类型的社区医生的要求，这些毕业生胜任不了，那么这是学科设置的问题。还有毕业生的意愿问题。毕业生几乎都是一心想留在大城市，进入大医院和一些有医疗机构的部委、大公司等等，如不能满足这个意愿，他们也不肯把自己的要求降低去市县，更不要说去最基层了。我不是说所有人都这样，但是大多数如此。造成的结果就是，客观因素、主观因素合在一起，促成了这么一个局面，对这样一个outcome肯定是不能给予合格评价的，花费了这么多的资源投入到人才培养方面，不能形成意愿中间的有效供给，你说财政教育投入在这个案例里边，应该怎么评价？如要把它量化，那还得下好多的、研讨的功夫，全世界都在探索类似这样的问题。

落到现在的重点和难点上，前面是非常粗略地勾画了一下，涉及到不少专业性和技术性的细节。首先还是要先知道，我们面临的框架之下的加力提效，作为研究者是怎么认识其基本概念的，接着对其重点和难点，我想提出下面的几条——这跟咱们金融系统，其实也有直接活间接的关系。

第一，对赤字性质和赤字率水平应怎么认识和掌握？实际生活中，有多年以来的争论。过去传统体制下非常明确地要求综合平衡里，财政平衡的概念是年度收支平衡略有结余，进入改革开放新时期之后做不到了，但是在官方态度上是避而不谈，一直到江泽民同志当总书记期间，出版领导干部知识读本，财税读本里面，本来我们作为起草的团队，是写入了关于财政赤字认识的，但是最后审批的过程中，上面无法取得一致意见，干脆把财政赤字这一章完全拿掉了。大家可想而知，要想在思想方面完成一个取得基本共识的创新，谈何容易，这都是到了90年代以后了，仍然没法由官方落笔来表述这个年度收支平衡问题。

从改革开放到现在，实情是基本上没有年度收支平衡的年度，总的特征是渐出现赤字。理论上讲，国际方面的认识是基本共识已经形成了，即赤字不是简单的一个贬义词，和我们生活经验相比较来说，大家对赤字会有厌恶感，过日子谁也不想负债，一个国家或者政权负债，大家很容易看作不是好事，入不敷出有了赤字，当然是要给负面评价的。但实际上，这么多年的全球发展经验，归结到我作为研究人员所认同的，还是要把赤字看作是一个中性的政策工具。它在政策工具的定义上，本身就是看怎么合理运用的问题。不是说有赤字就绝对坏，没赤字就绝对好。这有点像我们现在企业层面，大家也意识到，一个企业完全没有负债，未必就是应该充分肯定的状态，更多的情况下是适当的负债更符合企业发展中调动潜力、应对挑战的客观需要。

全局来看，政府收支里的赤字，在平衡这个概念上来看，收与支的对应性怎么说为好？我在90年代初，曾经写了一篇论文，发在现在仍被认为最高层级的《中国社会科学》上（我后来感觉这个《中国社会科学》其实基本上没人看，院校里拿去评个教授很管用，但实际上产生的影响力是很小的）这个论文发出的认识：就是要突破年度收支平衡的概念，说了一大套道理，今天不展开说。总体上讲，得承认在经济波动中这种年度恰好能够达到收支平衡的状态是明显的偶然现象，更多的是在发展过程中，收支不平衡，特别是中国在追赶状态下，必须在战略层面上承认有追赶-赶超战略的这样一个后发经济体，可能在相当长的历史时期内追赶发达经济体，而且要完成自己经济社会转轨过程，所必须掌握的更积极的政策取向，是以一定的赤字。服务于全局，让全局的总供需，克服一些阻碍因素，达到动态中的比较平衡。以直观来看的收支不平衡，即使每一个年度都不平衡，也可能形成服务于全局社会总的供需相对和谐稳定的平衡状态。国际上有一个说法，说大的周期走完以后，出现赤字的年度和出现盈余的年度大体可以对冲，这个在实证上面并没有严格检验出正好对冲。如果一个研究覆盖100年到200年，有可能，但我还没有看到这样的研究成果。从美国来看，几十年年的眼界下它有这个特征，一定的时期出现财政赤字，累积了多少，另一个时期出现财政赢余，累积了多少，双方可以呈现对冲关系。中国40多年的改革开放以来，至今没有这样的关系，我们总体来说就是几乎年年赤字。怎么样来认识这个事情呢？我认为只要服务了全局，服务了整个经济社会生活的相对和谐与稳定，对这种年年赤字的情况，仍是可以适当放在可把局面之中的。

要想在现实生活中否定这个认识，就要给出一个正面的答案，即你认为应该怎么办？可以不打赤字吗？做不到，比如我们当下扩大内需，今年的赤字率还要提高。从前面曾经提高到3.6%，回落到3.2%，再回落到去年形式上的2.8%以后，今年又放到3%以上了。形势比人强，这么多年走下来，理论要能说明现实，我觉得思想认识上面的创新突破，是必不可少的。

在哲理上，我前面说到那篇论文里面，专门讨论了多年大家听着非常有道理的“以收定支”的局限性。我认为按照顺序来说前面一个先要讲的概念是“量出制入”，或者讲“以支定收”。量出制入在唐朝的时候，是一个叫杨炎的宰相曾作过具体表述的，所谓“量出以制入”，按照我们现在学术上的说法，就是政府为了履行自己的职能，先要测算一下，必须要形成什么样的财力保证，然后按照这样一个数量上的要求去筹集资金组织收入。这种量出制入在实践中，有对应性的案例。我们在建国之初，毛主席说不能搞小仁政，要大仁政，实际上就是跳出收支平衡的概念，讲为了全局的需要我们如何筹措财力。当时梁漱溟先生说农民太苦了，农民成了九地以下，另外一些人是九天以上，当时引起毛主席的震怒。当然其中也有他特定的考虑，后来历史上的评价要更中和一些，可探讨争论的双方各自有什么内含的可取之处。实际生活中，必须处理这样一种调和关系，先讲政府履行必须履行的职能必须筹措多少收入，不能走极端只讲量入为出。所以关于赤字的基本性质，我的观点，是为进一步寻求共识的话，虽然现在一般的媒体、理论刊物在这方面并不积极，但是我们以讨论争取形成有理论观点支撑的共识来看，我认为就是要总结国际国内的经验，把赤字性质看作中性的政策工具，关键是怎么合理利用它的问题。以收定支不能绝对化，对政府履行职能，先要有一个合理的量出制入的框架性的考虑，跟着是在每一个具体年度的工作中，要讲以收定支。这一年总体政府履行职能需要多少财力，是有一定弹性的，高、中、低方案，可以和现实的财源测算出来的量值结果做对比，最后选取的，不论是中方案、低方案，还是高方案，都是在有一个先考虑的量出制入的框架后把他具体化，一旦这个方案确定了，就不能轻易突破它（特殊情况另说，做预算调整方案我们有先例，朱镕基同志正式出任总理那一年，就有大手笔的预算调整方案，那是亚洲金融危机冲击到来以后，感觉必须做这种调整，那是非常时期的非常之策）。常规的情况之下，一般来讲就要遵循以可用的财力“以收定支”。上面这两个概念各有各的道理，但是按照政府履行职能来说，顺序不能颠倒，接着怎么理解长期动态的综合平衡，那就可以跟着展开了。我愿意强调作更多的研究，最合理的是长期动态的综合平衡，需要看财政能不能跳出自己的眼界，所谓“跳出财政，再回过来看财政”，如果力求较好地服务于整个经济社会发展，服务于四个现代化战略目标相对顺利地推进，那么这种全局的动态平衡，是第一位的。回过头来，再细化考虑财政自己怎样把平衡处理得更加带有各方的可接受性。

第二个重点、难点，也是热点，就是公债问题了。我们国家已经有登堂入室的地方债，这是在现实压力之下，做了预算法的修订，地方债怎么借，怎么用，怎么还，有了法律依据，相关的利弊、风险和政策要领的认识与掌握，也在此简单向各位汇报一下。理论上我想点到为止地说，早就知道有一个李嘉图等价原理，它是讲在一定的前提条件下，政府通过税收筹集资金和通过发公债筹集资金是等价的，对于社会成员的影响是没有区别的。但是你细看，它的那个假设前提条件是非常严格的，一般情况达不到的。

如果实际生活中间，讲李嘉图等价原理，我认为它基本没有什么理论联系实际的指导作用，这是我自己说的带点锋芒的话，学术界还真没有人这么讲。因为我观察，这么多年来，大家讲西方经典，还是带有尊重之意，甚至是有敬畏之心的。李嘉图这么大牌的经济学家，他说的是等价，但是你到实际生活中间，假定按等价的原理来理解，就是没有必要考虑发公债了，你加税不就得了吗？反正是等价的。其实不一样，加税首先要考虑它的难度，通常某个临界点后比发债难度要高许多，老百姓在不愿意交税的情况下，肯定愿意买公债。因为这个钱看看是有去有回的，更易接受这种方式。钱拿到手，还有它的时间价值，公债期限三年也好，十年也好，还可以有长达30年甚至50年的长期公债，纽约市政府还发过100年的债呢？这个过程中，一个人活不了100年，但是它的家族可以剪息票，有利益。在实际过程中，发生的利益关系和资金效用，绝对不是简单的两边数值的等价问题。要结合货币的时间价值研究分析公债带来的一种可能性，是形成了一种共赢的利益连接关系。可以寻求发债的政府与买债的国民的共赢，对此我们就得正面肯定它了。当然还有其他更多的、复杂的分析，我们今天不展开说。

但特别是有一条，我愿意把这个话跟各位说出来，听着似乎违反常识，这也是多年来内部讨论里我们已说到的：在某种意义上讲，“公债不是债”，它和我们自己一般生活中间体验“债”，甚至可以完全相背。，作为一个自然人或者作为一个企业，你负债当然要还，这天经地义。但是国家，或者从中央到地方的政府，它发公债的情况下，正常的后续情况是滚雪球似的，公债的存量越滚越大，而GDP不断地提高，公债的存量在负债率恒定的情况下，其绝对量正是像滚雪球一样越滚越大。所以每一笔公债，看着这个钱借来了以后要还，还付利息，但是整个雪球的本体部分越滚越大，是永远不用还的，这就是基本现实。

这意味着什么呢？其实从历史长河来看，政府负债可以成为政府合理利用，实际以无偿的方式来促进经济社会发展、服务于公共利益的一个重要的机制。有朋友可能要问，你这个政府如果出了偏差，发债这方面发不出去了怎么办？发不出去了？那就是政府危机，政府危机最极端的形式就是政府垮台。共产党领导人民于1949年取得全国政权的时候，国民党政府在大陆垮台了，它的那些公债哪儿去了？仍然不是债。这个事情想透了，回到李嘉图等价原理，应该讲同样要桶破窗户纸，对现实生活几乎完全没有解释力，我们就不能局限于看起来经典的这些说法。

中国实际生活中间，我知道在共产党有了武装力量以后，就注意运用发行公债的这个方式。打土豪筹款是一种方式，可能也有一点税，但税起不了太大的作用，发展生产也有一点点收入，除此之外，红军时期也发公债。比如我到遵义去，注意到当年红军在遵义曾经停留了40多天的时间，那也是一个转折点——有了遵义会议，中国革命先是由此明确了毛主席在军事上面要参与决策，以后一步步发展到他成为一个领导核心的过程。遵义的40天期间，红军在街头巷尾推销它们的公债，大家想象不到吧？居然能发出去，一些老百姓被说动了，就买他的公债。红军靠这些来筹集了自己的一些经费，至于还的怎么样？军队开拔走了，这些债主们可能就找不着人了。最后我们解放了，还留着这个公债的单据，人民政府就会给你兑现还本付息。

现在是不是还传出一个消息？谁在自己农村的哪个地方，装修房子挖出一个铁盒子里，边有这种单据，政府都得兑现。说明这个渠道我们过去共产党人也是很务实地在运用。解放后的初期，人民建设折实公债，不是发钱，是按小米给你算，因为当时钱在迅速贬值。再往后我们走入了一个传统体制下的“既无内债又无外债”的一个无债期，到改革开放以后很快意识到不行，必须顺应客观需要，开始发国库券——当时借鉴了美国的称呼，但是后来又改变了，因为美国的国库券就是短期的国债，（几个月的），我们后来直接称为国家债务、国家公债券。

重发公债刚开始老百姓不接受，是各单位在发工资的纸袋子里面硬塞进去的——领工资时，现金之外还有多少国库券，但是往后发展起来后，终于让老百姓认同了，越走越顺了。而地方债，是非常谨慎的，80年代初期有过地方借外债的零星事件，比如对福建，当时中央批了一笔向日本的举债，后来就不再批了。

再往后90年代，特别是千年之交前后，亚洲金融危机、世界金融危机都造成了地方政府特别感受到得财力筹措现实问题。为贯彻自己的发展战略，要有适合市场经济的有偿筹资手段，地方希望能够以有偿融资形式拿到的现金流。这种资金怎么取得？当时预算法明确规定除国务院特殊批准之外，地方一律不准发债，而国务院的态度就是对地方的发债申请是绝对不批的，地方对此心知肚明。实际生活中，地方政府又必须在种种压力之下，加入中国特色的“地方政绩锦标赛”，谁坐在书记、省长、市长的位置上，都得考虑我怎么尽快出政绩。如按学术性分析来说，完全合乎人性、合乎所谓官员理性选择的，就是走上仕途，当然就希望能够出政绩，能够实现自己的人生抱负，总以政绩支撑着自己在仕途上得到升迁——这无可厚非，就像说“不想当将军的士兵不是好士兵”，不想出政绩的官员也不是好官员，关键是出政绩的机制是否合理，是否可持续。

（未完待续）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。