专家热议反垄断：超级平台要秉持网络中立理念，不可差别待遇

发布日期：2024-09-19 17:24

来源类型：四季书斋 | 作者：Axl

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随着互联网经济的飞速发展，大型互联网企业逐步建立起以平台为中心的互联网经济生态圈，对推动经济发展发挥了重要作用。与此同时，平台经济市场竞争问题凸显，引发多方热议。5月8日，由中国政法大学互联网与法律规制研究中心主办的“中外反垄断趋势与平台经济的未来”学术研讨会在京召开。多位专家围绕近年来中外互联网领域反垄断实践以及一些典型案例如电商外卖平台“二选一”、微信抖音封禁之争等进行了研讨。

平台封禁会扼杀创新，损害消费者权益

平台企业的集中化趋势，结合数字技术的发展，会产生遏制创新、减损消费者利益的影响，有必要为“超级平台”设定事前监管规则，建立开放与公正的数字竞争环境。据中国政法大学法与经济学研究院讲师谢尧雯介绍，平台封禁行为一般包括：拒绝爬取数据，屏蔽竞争对手的内容或应用，下架竞争对手的应用程序，拒绝开放API，对竞争对手施行操作系统的不兼容。

中国政法大学法学院副教授沈伟伟谈到，在网络经济下的双边市场或多边市场中，限制交易行为给竞争对手造成的伤害，不是挣得多与少的问题，而是生与死的问题。它的形式更加隐蔽，除了传统反垄断法的限制交易行为中的书面、口头等形式，互联网平台还可以通过数据、技术、链接分享等行为，实施更隐蔽的限制交易行为，导致监管的成本、难度上升。

谢尧雯认为，平台经济具有的“规模经济、范围经济、数据优势、网络效应、用户转移与多归属限制”特征，会产生平台企业的集中化趋势。实践中，有三类平台企业的集中化概率更高：以广告为主要收入而不是用户注册费、佣金为主要收入的平台，比如百度等搜索平台；强烈依赖于间接网络效应的平台，如淘宝京东等电商平台；发展网络生态圈、将数据与技术优势分享至相邻市场的平台，如微信平台。谢尧雯提出，平台经济的集中化并不必然导致竞争的减损，但数字技术的发展，使得“消费者-平台、商家-平台”博弈力量不对称以及广告市场的流量需求，大型平台会逐步趋向封闭化，大型平台对竞争对手的封禁，会扼杀企业创新、减损竞争活力、减损消费者利益。

规制平台封禁等垄断行为，规范市场竞争秩序

“市场竞争秩序”已然成为国内外监管层规范平台经济健康持续发展的重点议题。2020年，欧盟委员会通过《数字市场法案》，为特定大型平台设定不同程度的平台开放与透明义务。2021年，国家市场监督管理总局《行政指导书》中强调，依法加大平台内数据和支付、应用等资源端口开放力度，充分尊重用户选择权，不得没有正当理由拒绝交易，促进跨平台互联互通和互操作。构建开放与透明的数字竞争环境，成为全球监管的共同趋势。

《反垄断法》第十七条规定，没有正当理由而拒绝交易、限制交易的行为才构成滥用市场支配地位的垄断行为。对正当理由的界定，是判断平台实施“二选一”、封禁等行为性质的关键。中国政法大学法治政府研究院副教授林华林华指出，通过行政规制、反垄断执法和司法救济等机制，可构成完整的针对“二选一”、封禁等垄断行为的规制与预防体系。具体在超级平台的执行上，林华表示，超级平台并非一般企业，具有一定的公共权力，也在一定程度上形成了信息基础设施和公共机构的地位，对于超级平台与网络服务提供者的关系，可以借鉴美国的网络中立原则，超级平台对其他网络服务提供者的数据接入等行为进行无差别对待，不得实施封禁。

超级平台通过掌握海量重要数据，从而掌握了社会资源的分配权，能否在数字领域限制和规范“平台权力”，是平台反垄断的根本所在。但在实际监管中，很难直接用反垄断法的标准判断平台行为。在清华大学法学院副教授刘晗看来，一些新组织的出现，它们不仅掌握市场的支配地位，还涉及到言论、公共福利、对基础资源的控制等问题，这些都是全方位的社会权力，平台不能在做选手的同时还充当裁判角色，这不利于行业经济有序发展。平台封禁行为的判定，要考虑平台是否掌握了实质性的市场权力和社会权力，是否影响价格和竞争格局，是否事实上掌握规则制定权、执行权甚至纠纷裁判权，是否滥用此类权力。

中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任、法学院副教授刘权认为，网络平台事实上形成了一种权力，是一种社会权力，对用户尤其是平台内经营者具有巨大的支配力与影响力。例如平台制订的管控措施规则，很多时候是单方强制命令，形式上是一种格式条款，但实际上是一种实质的法律规范。适当利用公法原理与价值，对网络平台的权力进行适度规范是必要的，不得利用服务协议和平台规则对用户权利进行不合理的限制。

中国人民公安大学法学院副教授苏宇在分析《国务院反垄断委员会关于相关市场的界定的指南》时提出，在平台新型垄断下，新的市场经营者进入市场的难度比以前更高了。近些年兴起很多巨头，是通过扩张规模达成垄断的结果，这种垄断与平台的技术特征，即APP的技术特征密切相关，可以被概括为“APP壁垒”。

在传统的消费场景中，一条街里有很多商家，哪怕控制了一条街上七八十家商户，也没有办法对入口进行操纵，消费者可以自由进入其他商家。但是，在“APP壁垒”之下，某一APP将百分之七八十的商户囊括其中，用户很有可能不会再浏览其他APP，而APP之间的数据很难互通。苏宇将其概括为“四抗”：抗通用爬虫、抗偏好迁移、抗数据聚合、抗业务转换。这意味着，用一个APP的时候，很难整合其他APP的数据，也无法顺利地通过一个APP获取另外一个APP的信息，除非它们二者之间建立了密切的合作关系。在这种情况下，“APP壁垒”使大量用户往往在一个场景中往往仅保留一两个主要APP并形成使用偏好的依赖，天然有利于在线垄断经营的形成。

在此情况下，超级平台会通过扩张合作规模而排挤竞争对手。苏宇建议，平台保护需求弹性与保护供给弹性和超级平台行使了准公共权力，都应成为反垄断法的监管目标。

对于平台封禁措施的具体治理方式，对外经济贸易大学法学院助理教授孔祥稳表示，从比较法经验来看，部分国家采用软性规制方式，通过要求平台说明封禁理由、进行信息披露等方式，让消费者和市场自主判断相应措施的可接受程度；部分国家采用直接规制的方式，在认定特定平台对市场竞争“至关重要”时，直接禁止平台实施自我优待、拒绝访问特定数据、阻碍第三方进入等行为。孔祥稳认为，我国现阶段可以在对平台和进行分类的基础上，采取原则倡导加负面清单的方式，倡导平台应当坚持公正、开放的基本理念，建立合理的平台治理规则；同时明确底线规定，要求处于互联网关键位置的头部平台承担更多公共性义务，不得单纯基于排除竞争的考虑而随意对第三方的进入实施禁止。

促进数据开放互联，助力平台经济繁荣发展

数字经济时代，数据是一种生产要素，而对于数据和数据利用的定性，刘金瑞认为，需要以深刻理解和把握互联网架构和数字技术应用的原理为基础，对于法学人士而言，理解这种技术原理和特征存在一定的难度，这导致法律上对数据和数据利用的定性也存在一定困难。此外，平台垄断不应成为打击对手的手段，反垄断制度的精细化和程序化，有利于充分平衡各方利益，这对中小企业发展来说是一种保护，对产业和市场竞争也是一种保护。

目前，平台对内部生态进行规制主要有两种驱动力，一是国家立法中平台责任的督促；二是平台自身对商业利益的追逐。孔祥稳认为，平台对商业利益的追逐既可能促使平台提供更优质的产品和服务，同时也有可能驱使平台利用自身地位打击排挤竞争对手，影响市场健康发展。除反垄断法的调整外，还应当从促进平台开放互联的视角，着眼于未来秩序的构建，设定一套新的管制方案。

据中国法学会法治研究所研究员、中国法学会网络与信息法学研究会副秘书长刘金瑞介绍，从互联网架构来看，互联网可以划分为设备层、系统层、数据层、应用层等四个层次，讨论封禁，首先要明确是讨论哪个层次的屏蔽和封禁，是讨论应用层、数据层的封禁，还是讨论系统层的封禁。在数据封禁方面，包括两种情况，一种是数据原料的封锁，涉及到反垄断法上经营者集中的问题。还有一种就是数据共享问题，对于数据共享，要回到数据的本身，共享并不是数据的天然属性，具有公共属性的数据才应该共享，但如果数据过分集中到某一个平台，影响了市场竞争和社会福利，也有规制的必要。

中国政法大学法治政府研究院教授，互联网与法律规制研究中心主任赵鹏在会上说，“加强和改进”平台经济监管成为最新的政策取向，这意味着，未来一段时间，要通过积极、科学的监管执法，为数字经济的发展创造良好的制度框架。而监管的重点，则是推动平台的开放、透明和公正，从而创造公平竞争的制度环境。

赵鹏建议，需要建立一套系统的经济性规制框架，一是通过市场估值、用户数量、累积活动能力等将一些超级平台定位为“必需设施”，一旦构成这种设施，就要承担某种“普遍服务”义务，即有对符合条件的第三方开放、推动平台间互操作的义务；二是这些“必须设施”对平台内的经营者，平台有透明、公正对待的义务。例如，超级平台对有证据证明有传播违法内容、侵犯个人信息的用户、第三方可以停止提供服务或者拒绝提供接入，但不得基于排除竞争的目的而屏蔽、封禁。

“从目前来看，全球监管的重点在于推动平台开放、相互连通。在这个过程中，一方面，推动开放共享服务是重要的价值追求；另一方面，是如何处理个人数据保护与数据开放竞争的关系。这中间的规则如何设计、相互竞争的法律如何协调是需要全面讨论的”，赵鹏说到。

过去对于新兴产业以包容审慎为原则，乃希望给予他们更多的成长空间，而在完善和改进监管的要求之下，需要发展能够持续生产规制规则的弹性治理机制。 “未来，我们需要思考制定稳定平和的监管机制，平台企业的发展需要稳定明确的规则指引，政府同样也希望平台企业获得良性的发展，因此有必要通过司法裁判及监管协议的方式提升规制的场景性，逐案分析，提升监管效率”，清华大学公共管理学院助理教授陈天昊说。

【责任编辑:郑伟 】