财信研究解读二十届三中全会公报：深化改革再续航，开启现代化新篇章

发布日期：2024-09-19 24:20

来源类型：网易新闻 | 作者：西楚霸王项羽

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文财信研究院宏观团队

伍超明胡文艳李沫段雨佳

核心观点

一、改革背景：实现中国式现代化的关键期。当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，但将面对纷繁复杂的国际国内形势和新一轮科技革命、产业变革。三中全会为实现中国式现代化目标明确了时间表、路线图，解决了谁来做、做什么、怎么做的问题，具有里程碑式意义。

二、改革目标和要求：分步完成、“七个聚焦”、“六个坚持”。改革总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。分两步完成，到2029年建国80周年完成决定中的14项重大改革任务，到2035年基本实现社会主义现代化。后者要求在2023-2035年期间实际GDP最低增速不低于4.6%、名义GDP增速不低于6.5%。为完成改革目标，会议提出了深化改革的“七个聚焦”重要方向和“六个坚持”原则。

三、主要改革任务：以经济改革为牵引，开启现代化新篇章

（一）构建高水平社会主义市场经济体制。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，“高水平”主要体现在三方面：一是要正确处理政府和市场关系，实现政府有为与市场有效相结合，要确保市场对资源配置起决定性作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，但在市场失灵领域，政府要更好地发挥作用，做到“放得活”又“管得住”。二是坚持“两个毫不动摇”，增强公有制和非公有制经济市场主体活力，深化国企改革，支持民营企业参与国家重大创新。三是建设高标准市场体系，构建全国统一大市场，破除地方保护，推进要素市场化改革，完善市场经济基础制度。

（二）健全推动经济高质量发展体制机制。本次公报新增“高质量发展体制机制”独立章节，并作为第二项改革任务，将是继续深化改革的重点。有三大可能的改革方向：一是建立与新质生产力相适应的新型生产关系，完善推动高质量发展的激励约束机制将是改革核心；二是健全因地制宜发展新质生产力体制机制，关键在于处理好有为政府和有效市场的关系，减少地方直接资源配置，让市场主体自主选择；三是数字经济是提高全要生产率的关键力量，要健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，推动数字要素市场化改革。

（三）构建支持全面创新体制机制。目前我国创新模式正由“追随式”转向“引领式”，迫切要求走好人才自主培养之路，实现高水平科技自立自强。一方面科技创新靠人才，人才培养靠教育，需统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，高校改革、科研成果转化机制、人才培养激励机制均是主要改革方向。另一方面健全新型举国体制，充分发挥国家作为重大科技创新组织者作用，并强化企业科技创新主体的地位，提升国家创新体系整体效能。

（四）健全宏观经济治理体系。科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。具体关注三方面改革：一是稳步推进税制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，如推进消费税改革、规范税收优惠“土政策”、探索数字经济新税种等。二是适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，目前我国中央财政支出占比在11.5%左右，大幅低于成熟市场经济国家50%以上的水平，提升空间广阔。三是探索实行国家宏观资产负债表管理，有利于弥补经济统计对存量分布、债务水平等结构性问题反映不足的短板，为宏观经济治理和金融风险的防范化解提供基础数据支撑。

（五）完善城乡融合发展体制机制。国内城乡二元结构是制约要素平等交换、自由流动的主要阻碍，也是制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量，因此围绕“劳动力、土地”两大关键要素的改革或为重中之重。一是加快农业转移人口市民化改革，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，释放全国约2.5亿农村转移人口的内需潜力。二是深化土地制度改革，目前农村居民财产净收入仅为城镇居民的1/10，放宽农村住房、农地、建设用地等流通限制，有利于提高农村居民财产性收入，减小城乡收入差距。

（六）完善高水平对外开放体制机制。关注五个方面的改革举措：一是要扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，建设更高水平开放型经济新机制。二是要深化外贸体制改革，促进外贸新业态健康发展，推动外贸质升量稳，扩大优质产品进口。三是要深化外商投资和对外投资管理体制改革，进一步放宽市场准入、扩大鼓励投资产业目录、全面给予外资国民待遇等，以吸引外商投资；简化对外投资审批流程、加强规划引导、强化公共服务等，促进国内企业高质量海外投资。四是优化区域开放布局，加强东部沿海开放，提升中西部及东北地区开放程度，构建海陆统筹、东西互融的开放型经济体系。五是要完善推进高质量共建“一带一路”机制，落实八项行动，统筹推进重大工程和民生项目，促进国际合作和全球发展，实现互利共赢。

（七）健全保障和改善民生制度体系。包括六大领域的改革举措：完善基本公共服务制度体系、完善收入分配制度、完善就业优先政策、健全社会保障体系、深化医药卫生体制改革、健全人口发展支持和服务体系。其中，我国在公共服务均等化方面存在教育、社保等资源投入不足，东中西、城乡之间资源配置不均等，“一老一小”等特定人群服务供给不足等短板，未来5年财政有望加大资金投入力度。面对生育率偏低和育龄妇女数量下降等问题，会议首次提出要“推动建设生育友好型社会”，预计部分超长期特别国债资金将用于“健全人口发展支持和服务体系”。

（八）深化生态文明体制改革。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，两大改革方向值得关注。一是健全生态产品价值实现机制，使绿色产品能够进入生产、分配、交换、消费的全过程，成为推动社会经济高质量发展的新动能。二是构建碳排放统计核算体系，推动能耗双控逐步转向碳排放双控，更好与我国“双碳”目标衔接。

正文

事件：2024年7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京举行，审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对公报改革要点（见附录）解读如下。

一、改革背景：实现中国式现代化的关键期

2022年党的二十大提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，要实现中国式现代化目标，需要明确时间表、路线图，二十届三中全会提供了这样一个行动方案，“共提出了300多项重要改革举措”，解决了谁来做、做什么、怎么做的问题。因此，在新时代实现中国式现代化新征程上，二十届三中全会具有里程碑式意义。

对于改革的背景，《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》（下文简称公报）指出，“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期”。但在这个过程中，将“面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待”，因此，“必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。

这次改革的背景，与以往历届三中全会的一个突出不同点，是外部发展环境出现了百年未有之大变局，国内进入改革“深水区”的关键期，同时面临新一轮科技革命和产业变革的重大机遇。

从外部发展环境看，逆全球化、地缘政治关系紧张等由陌生到熟悉到常态化，如衡量全球地缘政治风险的GPR指数，自2022年2月俄乌冲突以来持续走高，并创20年来新高（见图1）；受地缘紧张局势影响，美国对我国的各种限制脱钩措施也日渐加剧，双边贸易流量经历了两次明显下降，一次始于2018年7月美中贸易紧张局势的加剧，另一次始于2022年2月俄乌冲突爆发后，全球两大经济体之间的双边贸易总额自2022年高点放缓了30%（见图2）。

从科技革命和产业变革看，全球新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，以数据为关键生产要素、数字服务为核心、数字订购与交付为主要特征的数字贸易蓬勃兴起。如数字化交付服务出口增速已远超商品和其他服务出口（见图3），2023年在世界货物和服务出口中的占比已达到13.8%，数字贸易正逐步成为重组要素资源、重塑经济结构、重构竞争格局的关键力量。我国在实现中国式现代化的过程中，抓住并引领新一轮科技和产业革命，是一种内在需求，背后内嵌着对包括科技创新体制等在内一系列系统集成改革，因此改革也是一种时代使命。正如公报指出的那样，“中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景”。

二、改革要求：“六个坚持”和“七个聚焦”

公报擘画了改革目标、路线图、时间表，并明确规定了改革过程中要重点聚焦的七大领域和必须坚持的六个原则。

（一）改革目标：继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化

公报提出了改革的总目标，是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为完成总目标，规定了路线图和时间表，要求“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。

根据改革目标和任务，未来5年即到2029年，要完成决定中的14项重要改革任务，再过6年要基本实现社会主义现代化。根据《第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，2035年我国基本实现社会主义现代化要求“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，这是一个量化指标。根据公开数据和一些假设测算，我国到2035年GDP翻一番、人均国内生产总值达到中等发达国家水平，分别要求在2023-2035年期间实际GDP最低增速不低于4.6%、名义GDP增速不低于6.5%（见图5）。实际上，2020-2023年四年期间，我国年均实际GDP和名义GDP增速分别为4.7%、6.3%，超过或接近最低值要求。展望未来，随着我国经济恢复正常化和增长常态化，将实现经济增长目标。

（二）改革要求：“七个聚焦”方向和“六个坚持”原则

为完成改革总目标和各阶段目标，会议提出了深化改革的“七个聚焦”重要方向和“六个坚持”原则。其中，“七个聚焦”是指要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，聚焦发展全过程人民民主，聚焦建设社会主义文化强国，聚焦提高人民生活品质，聚焦建设美丽中国，聚焦建设更高水平平安中国，聚焦提高党的领导水平和长期执政能力，继续把改革推向前进。“六个坚持”重要原则是要求贯彻坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念等原则（见图4）。

三、主要改革任务：以经济改革为牵引，开启现代化新篇章

本次会议提出14项重大改革任务，其中涉及经济金融领域的有八项，我们解读如下。

（一）构建高水平社会主义市场经济体制

要理解“高水平社会主义市场体制”的内涵，首先需要回顾我国市场经济体制建立的历史。1978年十一届三中全会提出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，确立实行改革开放的路线；1984年十二届三中全会全面启动经济体制改革；1988年十三届三中全会确定治理经济环境、整顿经济秩序，为全面深化改革扫清道路；1993年十四届三中全会勾画了社会主义市场经济体制的改革目标和基本框架。至此，我国利用15年时间完成了从“计划经济”到“有计划的商品经济”，然后到“商品经济”，再到“社会主义市场经济”的确立。2003年十六届三中全会完善市场经济体制；2013年十八届三中全会提出全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；2024年二十届三中全会明确要建立高水平社会主义市场经济体制，实现二十大提出的“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”目标。

根据公报内容，“高水平”或将在以下三个方向上得以体现：

一是要正确处理政府和市场关系，让有效市场和有为政府相结合，既“放得活”又“管得住”。高水平社会主义市场经济体制就是要在更高水平上、更高层次上发挥政府和市场的作用，实现政府更有为和市场更有效。一方面，要确保市场对资源配置起决定性作用，“创造更加公平、更有活力的市场环境”，通过市场机制优化资源配置，以实现“效率最优化和效益最大化”。另一方面，要更好发挥政府作用，防止市场失序，“弥补市场失灵”，以更好地建立一个公平竞争的市场环境，确保经济的各个环节，如生产、分配、交换和消费，能够顺畅运行，以“畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。目前我国存在需要更好发挥政府作用的领域，如医疗、教育等公共服务，政府作用发挥不充分，与国际比较有很大的提升空间，而在应该市场化的领域，存在市场没有充分发挥决定性作用的现象。实际上，只有政府和市场各司其职，才能真正做到“放得活”又“管得住”。

二是要坚持“两个毫不动摇”，激发各类市场主体活力。建设高水平社会主义市场经济体制，需要进一步增强包括公有制和非公有制经济在内的所有市场主体活力。对于公有制市场主体，即国资国企，要继续深化改革。其一，要加强国有资本监督管理，改革国企考核制度。二十届三中全会新闻发布会上提到“推动国有资本和国有企业做强做优做大…要开展国有经济增加值核算”，以增强国企核心功能，提高其核心竞争力。其二，国有企业要成为技术创新的引领者。二十届三中全会新闻发布会上提到“国有企业要打造原创技术策源地”，通过其自身的研发投入和技术创新，推动行业技术进步和产业升级，承担起在技术创新方面发挥引领作用的责任和义务。其三，在某些特定领域（能源、铁路等），国有企业要注重引入市场机制，推动企业竞争性环节向市场化方向转型，以适应市场化，提高企业效率。对于非公有制市场主体，要为其营造良好环境，提供更多机会。一方面，要引导民营企业更多参与国家重大创新，“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务”，激发企业家精神；另一方面，要制定民营企业促进法，为民营企业创造更好的营商环境。

三是要建设高标准市场体系，构建全国统一大市场。目前我国国内市场规模已居世界前列，在资本、技术和数据等要素市场方面发展迅速。但市场发展也存在一些问题，包括市场分割、地方保护主义、竞争不足、要素市场发展缓慢以及市场运行效率有待提升等。会议提出要“构建全国统一大市场”，以促进产业分工，畅通国内大循环，更好发挥规模经济优势。第一，要破除地方保护和区域壁垒，实行统一的市场准入制度，包括构建“城乡统一的建设用地市场，全国一体化技术和数据市场，统一规范、信息共享的招标投标和公共资源交易平台体系，一体衔接的流通规则和标准，全国统一电力市场等”。第二，要推进要素市场化改革，全面清理妨碍统一市场和公平竞争的政策规定，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素市场制度和规则。第三，要完善市场经济基础制度，包括完善产权保护、信息披露、市场准入、破产退出、信用监管等制度。

（二）健全推动经济高质量发展体制机制

二十大报告和本次会议均明确“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。因此，在改革部署中，本次公报新增了“高质量发展体制机制”的独立章节，并列为第二项重要任务，毫无疑问是未来一段时期改革的重点。具体看，公报透露出三大可能的改革方向。

一是高质量发展激励约束机制是改革核心。高质量发展需要新的生产力理论来指导，而新的生产力需要构建与之相适应的新型生产关系，需要将传统的体制机制转换成适应新的生产力的体制机制。因此公报提出“完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势”，或旨在通过激励约束机制，规范和引导企业、个人和政府行为向高质量发展转变，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。其中，激励机制聚焦于激发市场主体活力，重点可关注：1）科技成果产权制度改革，可探索由单位独有逐步向单位和个人共同所有转变；2）建立更加开放的人才制度，将世界最顶尖的人才吸引过来；3）加快金融体制改革，大力发展多层次资本市场，培育和壮大耐心资本。约束机制则聚焦于规范主体行为，一方面减少政府利用行政手段推动资源配置的行为，避免重复建设、同质化发展、内卷式竞争等问题；另一方面加快完善能耗、排放、技术标准，用标准提升规范市场主体行为，使产业发展更符合新发展理念的内在要求。

二是健全因地制宜发展新质生产力体制机制。因地制宜发展新质生产力，关键在于处理好有为政府和有效市场的关系。我国的地方政府具有很强的资源配置能力，对当地的产业布局和发展具有较强的影响力。因此在培育新质生产力的过程中，地方政府不宜直接利用行政手段推动资源配置，而是要培育和营造一个良好的创新生态和营商环境，形成公平竞争的市场秩序，让市场主体基于不同地区的产业基础、自然资源、人力资源、资本资源差异自主选择，因地制宜发展新质生产力，形成特色优势。

三是健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。2022年数字经济占GDP的比重超4成，其全要素生产率为国民经济的1.3倍，是推动经济高质量发展的重要力量。从内部结构看，数字经济二八特征明显，即数字产业化和产业数字化规模比例长期维持在2:8（见图6），产业数字化即实体经济和数字经济深度融合的主引擎作用明显。因此会议强调要“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”，预计两方面将成为改革重点。一方面探索以数字要素为核心的基础制度与市场建设，推动数字要素市场化改革；另一方面强化数字经济与工业、服务业、农业等实体产业融合的制度安排，提高传统产业的全要素生产率。

（三）构建支持全面创新体制机制

面对国内外形势的深刻变化，我国创新模式需由“追随式”转向“引领式”，这迫切要求我们走好人才自主培养之路，实现高水平科技自立自强。因此，会议提出“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”。

一是统筹推进教育科技人才体制机制一体改革。科技创新靠人才，人才培养靠教育，三者改革需一体推进。教育改革方面，重点要着眼于拔尖创新人才培养，分类推进高校改革，建立科技发展、国家战略需求牵引的学科调整机制和人才培养模式；同时坚持教育公益性原则，大力促进教育公平，夯实高质量教育体系根基。科技改革方面，加快形成支持全面创新的基础制度。如完善科研人员的激励机制，深化科技成果转化机制改革，构建同科技创新相适应的科技金融体制等。人才改革方面，面对我国基础研究人员不足的现状（见图7），要把建设基础研究人才力量作为改革的重中之重，一方面要完善人才自主培养机制；另一方面要强化人才激励机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系。

二是健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。世界科技强国竞争，比拼的是国家战略科技力量。新型举国体制，把政府、市场、社会有机结合起来，既能发挥我国集中力量办大事的制度优势，又能充分发挥市场机制作用，有利于大幅提升我国科技攻关体系化能力，形成竞争优势、赢得战略主动。健全新型举国体制关键在于明确政府、市场在其中的职能定位，充分激发各主体潜能。一方面充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，确保创新资源的有效统筹和合理布局，聚合国家科技创新的关键人才、优势资源，形成“1加1大于2”的创新绩效。另一方面要强化企业科技创新主体的地位，根据国务院数据，目前我国重点研发计划中，企业参加或牵头的占比已接近80%。企业直接面向市场需求，是科技与经济紧密结合的重要力量，必须不断提升企业的创新活力，打通从科技强到企业强、产业强、经济强的通道。

（四）健全宏观经济治理体系

会议提出“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。完善宏观调控制度体系，要从三方面发力。

一是稳步推进税制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源。当前和未来一段时间，地方财政收入面临房地产市场深度调整、税收收入增长中枢下移以及转移支付占比过高等约束（见图8-9）。同时面对经济结构转型和人口老龄化等挑战，地方财政需要保持必要的支出强度，加上隐性债务风险暴露，地方财政紧平衡压力增加，亟待增加地方自主财力，稳步推进税制改革或是重要抓手。具体来看，有几大方向值得关注。1）逐步提高直接税比重，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系；2）探索将消费税征收从生产环节后移至消费环节，并将更多高端服务、高端奢侈品、新型高能耗消费品等纳入消费税征收范围，并逐步推动消费税从中央税转为共享税或者地方税；3）全面规范税收优惠政策，着力清理妨碍统一大市场建设、公平竞争的各种税收优惠“土政策”；4）稳妥研究探索数字资产税、数字服务税、平台税等新税种，强化数字经济时代下的税收征管，减少税收流失。

二是适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。目前我国中央广义财政支出占比在11.5%左右，明显低于收入端36%的占比（见图10），大部分中央支出事权通过转移支付机制确定为地方事权。但国际经验显示，成熟市场经济国家中央支出占比普遍在50%以上，OECD国家平均为60%左右，我国的中央支出比重明显偏低。因此完善中央与地方财政关系，提高中央财政支出比例将是新一轮财税体制改革的重点。其一，中央政府上收部分事权，减少并规范共同事权，尽量避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行；其二，结合各类事权属性，厘清各类转移支付的功能定位，并配合事权和支出责任上移的改革，健全转移支付的定期评估和动态调整、退出机制；其三，中央财政支出要适当向基本公共服务均等化、培育人力资本等方面倾斜。

三是探索实行国家宏观资产负债表管理，优化各类存量结构调整。国家资产负债表的研究与编制既是完善经济核算制度的重要内容，也是优化经济治理基础数据库、推进国家治理体系和治理能力现代化的有力保障。一方面，随着经济的长期快速发展，我国已经积累了相当可观的存量财富，根据世界银行统计，2018年我国存量财富规模达到243万亿美元，与美国差距明显收窄（见图11），我国经济已从“增量时代”进入到“增量和存量并存时代”。但当前我国经济统计以GDP等流量指标为主，对于存量分布、资产质量、债务水平及资源配置效率等结构性问题的反映不足。探索实行国家宏观资产负债表管理，有利于弥补这一短板，为宏观经济政策的制定提供详实的数据支撑与前瞻性的战略导向。另一方面，从高速增长转向高质量发展是风险易发高发的时期，国家宏观资产负债表管理能够分辨出“期限错配、货币错配、资本结构错配以及清偿力缺失”等多种金融风险，能为防范化解各类风险提供重要参考，确保经济结构转型的平稳推进。

（五）完善城乡融合发展体制机制

会议提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，要“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。但长期以来，国内城乡二元结构是制约要素平等交换、自由流动的主要阻碍，也是制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。因此，要打破城乡二元结构藩篱，围绕“劳动力、土地”两大关键要素的体制机制改革或为重中之重。

一是加快农业转移人口市民化改革，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。2022年末我国常住人口城镇化率为65.2%，同期户籍人口城镇化率仅为47.7%，两者之间存在约17.5个百分点的缺口（见图12）。由于过去国内公共服务与户籍制度挂钩，这导致全国约有2.5亿农村转移人口长期在城市居住工作，但无法享受同等社会保障与公共服务，极大抑制了其消费意愿和潜力，也不利于未来城镇化进程的高质量持续发展。因此，新闻发布会明确指出，全会《决定》提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化”，与十八届三中全会“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的提法相比，明确由常住地为流动人口提供基本公共服务，权责更加明确，未来有望形成城镇常住人口与城镇户籍人口享有同样平等无差别住房、医疗、教育、社保等公共服务新局面。为实现上述制度安排，预计还需要有其他配套改革措施，一方面是进一步深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，完善以经常居住地登记户口制度；另一方面是强化财政支持政策体系，提高政府财政支出中公共服务占比，健全财政转移支付与中央预算内投资资金，与为城镇常住人口提供公共服务挂钩的机制。

二是深化土地制度改革，提高农村居民财产性收入，减小城乡收入差距。我国土地制度城乡二元化特征明显，表现为城镇土地为国家所有，使用权可有偿转让，具有较高价值和变现能力；但农村土地为集体所有，其用途不可改变且不能直接上市交易，流转和使用受到限制，无法货币化、资本化，因此农村住房、农地、建设用地等财产难以跟随国民经济发展而增值。这导致农村土地资源的利用效率低下，土地存在闲置浪费现象，根据农业农村部抽样调查数据，2019年我国农村宅基地闲置率达18.1%；同时也带来农民财产性收入偏低、城乡收入差距偏大等问题，如2023年我国城镇居民可支配收入为农村居民的2.4倍，其中两者财产净收入差距达10倍，是主要拖累因素（见图13）。因此，会议提出“深化土地制度改革”，未来三个方向值得关注：其一，建立健全集体经营性建设用地入市制度，允许农村集体经营性建设用地入市；其二，完善农村承包地“三权分置”制度，进一步放活土地经营权的转让、流通，拓宽流转范围；其三，适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，完善存量宅基地退出有偿制度。

（六）完善高水平对外开放体制机制

会议提出“开放是中国式现代化的鲜明标识”，要“完善高水平对外开放体制机制”。以开放促改革、促发展、促创新是我国发展不断取得新成就的宝贵经验。高水平对外开放对于实现中国式现代化的意义，主要在于通过开放可以促进国内深层次改革，引进先进生产要素，提升产业核心竞争力，推动产业转型升级，不断增强中国式现代化的动力和活力。

根据公报内容，“完善高水平对外开放体制机制”有五方面的重要改革举措：

一是“要扩大制度型开放”，推动国内经济体制与国际接轨。自加入世界贸易组织（WTO）以来，我国贸易迅速发展，进出口占国际市场份额大幅提升（见图14）。但随着国际环境百年未有之大变局加速演进，国际产业结构调整激发国际经贸规则重构，关注点从关税、非关税壁垒、市场准入等边境措施转向投资协议、环境保护、劳工标准、竞争政策等边境后措施，竞争由“经济之争”转向“规则之争”和“制度之争”。面对这些变化，我国需从传统的要素比较优势向制度竞争优势转变，寻找新的发展红利。因此，会议提出“要稳步扩大制度型开放”，做好以下几点：一是主动对接国际高标准经贸规则，建设更高水平开放型经济新机制。制度型开放要求构建和优化一套与国际高标准贸易和投资规则相匹配的市场规则体系，主动完善相关制度与标准，以实现与全球先进经贸规则的融合。二是要适应边境开放向边境后开放转变的趋势，加大在市场准入、管理标准、透明度、知识产权保护、监管规则等重要领域的先行先试和压力测试，以适应以服务业、服务贸易为重点领域的开放发展的需要。三是实行单边开放战略，不仅要实行单边开放，而且要扩大到更多领域。单边开放是应对西方对中国“脱钩断链”的有效政策，也是英美等发达国家曾经采用过的吸引全球高端人才、优质资本的有效策略，因此二十届三中全会新闻发布会上提出“要扩大对最不发达国家单边开放，扩大自主开放，有序扩大商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放”。

二是要“深化外贸体制改革”，推动外贸质升量稳。为实现高质量发展，我国外贸发展应坚持以质取胜之路，将战略重点转向质量效益型发展模式，专注于关键市场、关键领域和关键产品，通过提升产品质量来巩固和提升出口规模。一是加强信贷信保支持和外汇服务，建设现代化国际物流体系，助力外贸企业降本增效。二是要促进外贸新业态健康发展，发展服务贸易、数字贸易，拓展中间品贸易与绿色贸易等新增长点，支持加工贸易提档升级。近年来，“新三样”等新产品出口强劲增长，占出口比重持续提升（见图15），为外贸整体稳定提供了有力支撑；跨境电商发展迅速（见图16），占我国外贸比重从2012年不到1%增至2023年的近6%，要继续加快构建适应跨境电商发展的产业链和生态圈，促进跨境电商等新业态的发展；服务贸易还有很大发展空间和潜力，远低于货物贸易（见图17）。三是要积极扩大优质产品进口，支持先进技术、重要设备、关键零部件进口，促进产业结构调整和优化升级；增加紧缺能源资源和农产品进口，扩大优质消费品进口。

三是要“深化外商投资和对外投资管理体制改革”，促进双向开放。积极吸引外资是我国开放政策的核心内容，也是我国实现共赢开放战略的关键实践。当前，我国对外投资领域面临一些挑战，包括审批标准不够清晰、可投资范围有限、管理层级繁杂，与国际管理脱轨等。会议提出要“深化外商投资和对外投资管理体制改革”。在深化外商投资管理体制改革方面，可能举措有：一是进一步放宽市场准入，继续缩减外资在制造业和服务业的外资准入负面清单；二是扩大鼓励外商投资产业目录；三是全面给予外资准入后国民待遇；四是加强外商投资服务保障。目前我国制造业外商投资准入负面清单进一步缩减至2条，自贸试验区负面清单制造业条目实现了清零（见图18），服务业领域负面清单也在持续缩减（见图19）。在对外投资管理体制改革方面，可能推出的改革措施，包括简政放权，减少审批流程和审批数量；加强规划引导，编制对外投资合作发展规划；强化公共服务，提供信息和风险评估服务；完善保障机制，解决企业“走出去”遇到的法律问题等，以鼓励企业进行高质量的海外投资，提升我国企业的国际竞争力和全球资源配置能力。

四是要“优化区域开放布局”，以高水平开放牵动要素有序流动、资源合理配置。区域开放布局是我国高水平对外开放的重要内容。我国的开放以渐进式为特点，特别是区域开放的逐步推进。这一过程从蛇口工业区开始，逐步扩展至多个经济特区，再到沿海、沿江、内陆及沿边城市，构建了一个全面、多层次、宽领域的区域开放新格局。但我国区域开放水平仍存在差距，发展不平衡不充分的问题依然突出。为加强区域协调发展，“优化区域开放布局”显得尤为重要。要加强东部沿海地区的开放先导地位，提升中西部与东北地区的开放程度，推进西部陆海新通道的建设，并拓展与全球高标准自由贸易区的联系，构建起一个海陆统筹、东西互融的开放型经济新体系。

五是要完善推进高质量共建“一带一路”机制，引领新形势下国际合作和全球发展。“一带一路”倡议是我国对外开放战略的关键行动，目的在于通过更深层次的开放实现更高质量的经济增长，并与全球共享中国的发展红利。同时，这一倡议也是我国为解决全球发展挑战所提出的方案，倡导一个更加活跃、包容和可持续的全球经济发展模式。会议提出要“高质量共建一带一路，让中国大市场成为世界大机遇”。一方面，要落实好国家领导人在“一带一路”国际合作高峰论坛上提出的八项行动，即构建“一带一路”立体互联互通网络，支持建设开放型世界经济，开展务实合作，促进绿色发展，推动科技创新，支持民间交往，建设廉洁之路，完善“一带一路”国际合作机制。另一方面，要“统筹推进重大标志性工程和小而美民生项目”，促进我国和伙伴国家之间相互信任、相互协作，在市场、资本、技术等领域促成高水平的优势互补和互利共赢。

（七）健全保障和改善民生制度体系

会议提出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，并“坚持老百姓关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么”。根据公报，具体有六个领域的改革，一是完善基本公共服务制度体系，二是完善收入分配制度，三是完善就业优先政策，四是健全社会保障体系，五是深化医药卫生体制改革，六是健全人口发展支持和服务体系。

对于完善基本公共服务制度体系，会议提出要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。所谓普惠性公共服务是指面向所有社会成员，特别是要覆盖到弱势群体，确保每个人都能享受到基本的公共服务；基础性指的是公共服务应满足公民基本生活和发展需要，如教育、医疗、住房、就业等，这些服务是保障公民基本权益的基石；兜底性是指政府要建立一个社会保障网，为那些因各种原因生活陷入困境的公民提供必要的帮助和支持，确保他们的基本生活不受影响。

我国已公布了2021-2023年《国家基本公共服务标准》，明确了包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个方面、22大类、80个服务项目。根据规划，“十四五”末我国基本公共服务均等化要明显提高，2035年要实现均等化。目前公共服务均等化存在一些问题和挑战：一是资源投入不足，财政投入在基本公共服务领域的比例相对较低，特别是在教育和社会保障方面，与国际标准相比存在差距；二是资源配置不均等，东中西部地区、城乡之间基本公共服务的数量和质量存在显著差异，东部地区优于中部，中部优于西部，城市明显优于农村；三是特定人群服务供给不足，如“一老一小”即老年人和儿童的服务供给明显不足，特别是在农村和偏远地区。预计在2029年之前，我国财政将明显加大在这些领域补短板资金的投入力度。

对于健全人口发展支持和服务体系，会议首次提出要“推动建设生育友好型社会，完善发展养老失业和养老产业政策机制”。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，“人口既是改革的出发点，也是改革的终点”。目前我国人口呈现出生人口回落、死亡人口上升，自然增长率转负的现状（见图20），其中老龄化速度加快，老年抚养比上升（见图21），低生育率和育龄妇女数量下降的两大特征。根据联合国《世界人口展望2024》报告数据，未来我国育龄妇女人数将趋势性减少（见图22），出生人口数量也将呈波动下行趋势（见图23）。因此，针对老龄化趋势与生育率偏低两大问题，会议提出要“健全人口发展支持和服务体系”。政策资金支持方面，2024年政府工作报告明确指出：“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。”我们预计，部分国债资金将用于“健全人口发展支持和服务体系”。一方面推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务；另一方面构建“生育友好型社会”，建立完善多部门联动、全人群覆盖、全周期保障的生育支持政策体系和服务体系，让年轻人愿意生、生得起、养得起孩子。

（八）深化生态文明体制改革

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，因此会议提出“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，根据新闻发布会内容，两大改革方向值得关注。

一是健全生态产品价值实现机制。“绿水青山就是金山银山”，要解决“就是”的问题，就需要健全生态产品价值实现机制，使绿色产品能够进入生产、分配、交换、消费的全过程，成为推动社会经济高质量发展的新动能。一方面要构建生态产品评价标准和认证体系，致力于解决实践过程中普遍存在的“难度量、难抵押、难交易、难变现”等共性问题。另一方面，积极稳妥推进生态保护与产业开发模式创新，将公益性较强的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，以生态环境治理提升产业开发价值，将生态产品价值释放到关联产业中，进而推动生态产品价值的有效实现。

二是构建碳排放统计核算体系，推动能耗双控逐步转向碳排放双控。能耗双控是通过限制能源消费总量和强度，推动“两高”类行业（煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼和建材）自主绿色转型的制度安排。但伴随着我国新能源消费占比提升（见图24），这一制度安排的局限性逐渐显现。由于能耗双控不区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展，可能会阻碍可再生能源的开发利用。如2020年青海、宁夏风电和太阳能等新能源装机容量占比分别为60.6%和43.3%（见图25），但在《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》中两省能耗总量和强度均被列为“一级预警”。因此为与我国“双碳”目标更好衔接，要推动能耗双控逐步转向碳排放双控，重点工作在于加强碳排放双控基础能力和制度建设。1）提升碳排放统计核算核查能力，深化核算方法研究，加快构建统一规范的碳排放核算体系；2）支持行业、企业根据自身特点开展碳排放核算方法学研究。